Czy służebność drogi gminnej wewnętrznej może uchwalić rada gminy?

Problem z ustanowieniem służebności drogi koniecznej

Opisany problem, to tak naprawdę cały zestaw zagadnień. Część z nich wymaga ukazania we właściwym świetle, by łatwiej Państwu było działać, dążyć do ochrony swych uprawnień (np. dotyczących korzystania z nieruchomości).

Proszę unikać założenia, jakoby uchwała (np. rady gminy) wystarczała do ustanowienia służebności. Służebności – art. 285 i następne Kodeksu cywilnego (K.c.) – zalicza się do ograniczonych praw rzeczowych (art. 244 i następne K.c.), zwanych także „prawami na rzeczy cudzej”, ponieważ upoważniają one inną osobę (w rozumieniu art. 140 K.c.) do korzystania z rzeczy; uprawnienie do wykonywania służebności jest wyjątkiem od zasady wyłączności (ekskluzywizmu) korzystania z nieruchomości przez właściciela nieruchomości (albo przez współwłaścicieli nieruchomości). Jeżeli Państwa nieruchomość (art. 46 K.c.) w ogóle pozbawiona jest dostępu do drogi publicznej, to zapewne Państwa dążenia zmierzają do ustanowienia służebności drogi koniecznej (art. 145 K.c.) – ma ona konstrukcję służebności gruntowej (art. 285 i następne K.c.), ale wyróżnia ją cel (dostęp do drogi publicznej).

Do ustanowienia służebności może dojść na dwa sposoby: Pierwszym jest złożenie oświadczenia o ustanowieniu służebności przez właściciela nieruchomości obciążonej (w ujęciu art. 285 K.c.) – oświadczenie takie powinno zostać złożone w formie aktu notarialnego (art. 245 K.c. w związku z art. 158 K.c.). Drugim jest droga sądowa (dotąd nieefektywna).

Czy uchwałą rady gminy można ustanowić służebność?

Z całą pewnością uchwała (np. uchwała rady gminy) to za mało, by doszło do ustanowienia służebności. Skoro dana droga wewnętrzna (a właściwie nieruchomość z położoną na niej drogą wewnętrzną) stanowi składnik majątku gminy, to uchwała rady gminy jest wymagana do wyrażenia zgody na ustanowienie służebności (bo ustanowienie służebności jest obciążeniem nieruchomości). Wprawdzie w art. 18 ustęp 2 punkt 9) litera a ustawy o samorządzie gminnym użyto słowa „zasady”, ale przyjęło się także, że wyrażanie zgody na poszczególne transakcje (zbycie, nabycie) lub obciążanie nieruchomości gminnej wymaga podjęcia uchwały przez radę gminy. Wymóg taki zawarto także w art. 13 ustęp 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Te przepisy mają znaczenie kluczowe; zdarza się wskazywanie dłuższego wykazu podstaw prawnych uchwał rad gmin.

Prawem wymagana uchwała jest potrzebna, by doszło do dokonania czynności prawnej z udziałem przedstawicieli gminy – np. do złożenia w formie aktu notarialnego oświadczenia o ustanowieniu służebności na nieruchomości (np. z uwagi na znajdującą się na niej drogę wewnętrzną). Skoro burmistrz był niechętny ustanowieniu służebności, to proszę liczyć się z opóźnieniami w wykonaniu uchwały rady gminy (gdyby oczekiwana przez Państwa uchwała została uchwalona); oby było inaczej i takowa uchwała została wykonana niezwłocznie.

Nie tylko organ wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) jest uprawniony przedkładać projekty uchwał. W art. 40 i następnych ustawy o samorządzie gminnym zagadnienie to uregulowano mało precyzyjnie, więc proponuję zapoznać się ze statutem gminy (który powinien być dostępny na gminnych stronach internetowych, być może w Biuletynie Informacji Publicznej) – przepisy statutowe powinny (w miarę) dokładnie regulować przedstawianie projektów uchwał. Być może oczekiwany projekt uchwały należałoby zaproponować radnym, np. podczas obrad komisji rady gminy (posiedzenia rad oraz ich komisji powinny być jawne). W grę może wchodzić przedłożenie obywatelskiego projektu uchwały – tej materii dotyczy treść art. 41a ustawy o samorządzie gminnym:

„1. Grupa mieszkańców gminy, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą.

2. Grupa mieszkańców, o której mowa w ust. 1, musi liczyć:

1) w gminie do 5000 mieszkańców – co najmniej 100 osób;

2) w gminie do 20 000 mieszkańców – co najmniej 200 osób;

3) w gminie powyżej 20 000 mieszkańców – co najmniej 300 osób.

3. Projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu.

4. Komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy.

5. Rada gminy określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.”

Ustawodawca (w art. 91 i następnych ustawy o samorządzie gminnym) przewidział możność wydania rozporządzeń nadzorczych oraz wstrzymania wykonania uchwał rad gmin. Ponadto przewidziano możność zaskarżania uchwał do sądów administracyjnych (głównie chodzi o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym).

Ściśle rzecz biorąc, można by zakończyć odpowiedź na postawione pytanie w tym miejscu. Za właściwe uważam jednak nieco szersze odniesienie się do opisanej przez Państwa sytuacji.

Brak dostępu do drogi publicznej 

W Państwa wystąpieniach (np. kierowanych do wojewody lub do Prezesa Rady Ministrów) oraz w pismach do sądu przyda się używanie właściwej terminologii – to powinno pomóc w unikaniu nieporozumień (a spora część urzędników ma dość wąskie podejście do problemów). Określenie „droga gminna” – w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (której lektura może się przydać) – służy oznaczaniu jednego z rodzajów dróg publicznych. Państwa problem bierze się stąd, że odnośna droga nie jest drogą publiczną, a więc jest drogą wewnętrzną. Wprawdzie dla prawnego dostępu do drogi publicznej na ogół współcześnie nie wystarczy samo sąsiadowanie nieruchomości z gruntem ze zlokalizowaną na nim drogą publiczną (bo często wymaga się oficjalnie zorganizowanego zjazdu z drogi publicznej), ale już sam „styk” nieruchomości z pasem drogi publicznej często ułatwia uzyskanie prawnego dostępu do drogi publicznej (niekiedy zdarzają się problemy, ale opisana sytuacja dotyczy czegoś innego). Niestety, gminom wolno decydować o tym, które z dróg położonych na należących do niej gruntach są drogami publicznymi; niekiedy przedstawiciele gmin bezczelnie w mediach (np. w jakiejś telewizji) chwalą się zarobkowaniem przez gminę na udostępnianiu należących do gmin dróg wewnętrznych odpłatnie (co z reguły dotyczy przedsiębiorców). Państwu przyszło mierzyć się z absurdem prawnym.

Ustanowienie służebności drogi w postępowaniu sądowym 

Kolejnym wyzwaniem jest faktyczny spór między władzami politycznymi a władzą sądowniczą (przynajmniej znaczną jej częścią). Bez wchodzenia w szczegóły oraz zajmowania stanowiska, trzeba zauważyć, że jednym z najpoważniejszych problemów dla stron i uczestników wielu postępowań przed sądami jest restrykcyjne podejście do losowego przydzielania spraw sędziom i następstw takiego podejścia. Dochodzi nawet do oczywistych absurdów (którym część sędziów usiłuje, przynajmniej częściowo, stara się dawać odpór) – przykładem jest rozpatrywanie w odrębnych postępowaniach (często prowadzonych przez różnych sędziów) spraw, które dotyczą wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste (w wielu przypadkach zastąpionej już „opłatą przekształceniową”) – jest jedna nieruchomość z nawet bardzo wieloma (np. ponad setką) użytkowników wieczystych i dochodzi do odrębnego (niekiedy istotnie różniącego się) wyceniania tej samej nieruchomości wspólnej w poszczególnych sprawach. Pamiętam, że ukazana przez Państwa sprawa dotyczy czegoś innego – podany przeze mnie przykład dotyczy jednak tego samego zjawiska: nieśmiałości (delikatnie rzecz ujmując) w zmienianiu sędziów (rozpatrujących poszczególne sprawy).

Daleki jestem od zalecania dążenia do zmiany sędziego (rozpatrującego daną sprawę). Za to zalecam przynajmniej zainteresowanie się zagadnieniem zabezpieczenia roszczenia – art. 730 i następne Kodeksu postępowania cywilnego (K.p.c.). Być może zasadne okaże się zawnioskowanie do sądu o podjęcie decyzji „tymczasowych” (na czas rozpatrywania sprawy sądowej) odnośnie do korzystania przez Państwa z rzeczonej nieruchomości gminnej z drogą wewnętrzną. Dla podjęcia decyzji przez sędziego (a wniosek o zabezpieczenie roszczenia może być zręczniej rozpatrywać innemu sędziemu, niż „przejąć sprawę do rozpatrywania”) może się przydać zawnioskowanie także o przeprowadzenie dowodu z oględzin (art. 292 i następne K.p.c.) miejsca (terenu) – także taki wniosek dowodowy wolno zgłosić w ramach zabezpieczenia dowodu (art. 309 i następne K.p.c.). Taki wariant wydaje się kompromisowy (zwłaszcza w relacjach z danym sądem) i jednocześnie może dawać szanse na oficjalne uregulowanie sytuacji do czasu rozpatrzenia sprawy lub uczynienia danej drogi drogą publiczną (o co także wolno wnioskować np. do rady gminy).

Odpis sytuacji przeszłych jest ogólnikowy, więc zalecam lekturę artykułów: od 342 do 344 K.c.. Być może byłaby jeszcze szansa na proces o przywrócenie naruszonego posiadania.

Nie znalazłeś odpowiedzi na swoje pytania? Opisz nam swoją sprawę wypełniając formularz poniżej  ▼▼▼ Zadanie pytania do niczego nie zobowiązuje.