Problem z uzyskaniem warunków zabudowy z powodu dostępu do drogi

Warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy

Zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz.1945 z późn. zm.; dalej „upzp”) – zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z określonymi organami i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Odpowiedź na Pańskie pytanie znajdziemy w art. 61 upzp, zgodnie z którym:

„Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.”

Kiedy warunek o dostępie do drogi publicznej uznaje się za spełniony?

Dostęp do drogi publicznej jest zatem konieczny, by decyzję o warunkach zabudowy można było wydać. Przepis nie precyzuje, czy ma to być dostęp bezpośredni, jednak z doktryny i orzecznictwa wynika wyraźnie, że dostęp ma być, nieważne czy pośredni, czy bezpośredni, byle był faktyczny i prawny. Trzeba jednak wyraźnie wskazać, że co do warunków, w jakich może być mowa o dostępie do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, istnieją różne interpretacje.

Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, orzecznictwo

W jednym z niedawnych wyroków Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (mowa o wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r. , sygn. akt II SA/Kr 165/18) wyjaśnił między innymi, że:

„Ustawodawca nie posługuje się tu określeniem (jak czyni to w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) przy stanowieniu wymogu uzbrojenie terenu przyszłej inwestycji) o istniejącym lub projektowanym dostępie do drogi publicznej. Dostęp ten musi zatem istnieć w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Musi być to też dostęp realny tj. inwestor ma prawną (jest właścicielem terenu lub ustanowiono służebność drogi koniecznej na rzecz terenu inwestycji jako nieruchomości władnącej) lub faktyczną (zgoda zarządcy lub właściciela drogi) możliwość korzystania z tego terenu jako drogi wewnętrznej komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną. Tak więc jeżeli teren inwestycji nie posiada bezpośredniego skomunikowania z drogą publiczną, to inwestor musi się wykazać, że komunikacja ta może się odbywać drogą wewnętrzną, tj. istniejącą już drogą wewnętrzną, przez którą inwestor ma możliwość przechodu i przejazdu i w tym sensie musi to być możliwość prawnie lub faktycznie zagwarantowana lub też ma ustanowioną służebność drogi koniecznej przez którą nieruchomość objęta wnioskiem ma zapewniony dostęp do drogi publicznej.”

Oczywiście istnieją także inne orzeczenia, które uznają, że skoro droga publiczna ma charakter stałego dojazdu do innych posesji, to należy uznać, że nie ma potrzeby wymagać od inwestora, by dysponował zgodą na jej korzystanie w celu dostępu do drogi publicznej. Warto tu wskazać na jeden z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2016 r. ( sygn. akt II OSK 370/15), gdzie NSA wyjaśnił, że: „Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, po spełnieniu pozostałych wyliczonych enumeratywnie w art. 61 ust., przesłanka: »teren ma dostęp do drogi publicznej«. Według art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Do organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy należy ustalenie, czy przesłanka ta jest spełniona. Z treści przepisu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika więc, że ustawodawca uznał, iż możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej: poprzez ustanowienie służebności drogowej lub poprzez drogę wewnętrzną.

Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, zdaniem Sądu, nie wymaga wykazywania przez podmiot ubiegający się o ustalenie warunków zabudowy tytułu prawnego do korzystania z tej drogi. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość, dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. Przyjęcie odmiennej wykładni, tzn. że nie wystarczy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, lecz niezbędne jest także posiadanie tytułu prawnego do tej drogi (np. służebności, dzierżawa), oznaczałoby, iż wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch kategorii w postaci służebności drogowej i drogi wewnętrznej byłoby nieuzasadnione. Nie można przyjąć, że racjonalny ustawodawca, dokonując tego rodzaju rozróżnienia w istocie w obydwu przypadkach miał na myśli pośredni dostęp do drogi publicznej opierający się na tytule prawnym. W takim wypadku wyróżnienie kategorii drogi wewnętrznej byłoby zbędne (p. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1681/13). W niniejszej sprawie ustalone zostało przez organ, że działka nr ... ma dostęp do drogi publicznej ul. P. poprzez urządzoną drogę wewnętrzną, oznaczoną nr ..., która nosi nazwę ul. Z. (nie pozostaje w zarządzie ZIKiT) i jest ogólnie dostępna, a następnie przez drogę wewnętrzną oznaczoną numerami ... i ... (stanowiącą własność Gminy Miejskiej K.). Działka nr ..., która stanowi współwłasność inwestora w 1/3 części jest objęta terenem inwestycji. O tym, jaki teren jest objęty zamierzeniem inwestycyjnym, decyduje inwestor.

Z działki nr ... korzysta aktualnie inwestor, i dla tego korzystania nie jest konieczne ustanowienie dla niego służebności drogowej, jak również pozostali jej współwłaściciele (w tym skarżący kasacyjnie), a także mieszkańcy okolicznych zabudowanych nieruchomości. Działka nr ... jest zatem wykorzystywana jako droga dojazdowa do drogi wewnętrznej nr ... i ..., mimo że, jak twierdzi skarżący kasacyjnie P. W., nie jest odpowiednio utwardzona, co w sprawie niniejszej, jak słusznie uznał Sąd I instancji nie ma znaczenia.

Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Zatem wykazanie przez inwestora, że nieruchomość, dla której mają być ustalone warunki zabudowy, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną nie mogło być podstawą uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji. Stwierdzić również należy, że wykazanie przez inwestora, iż nieruchomość, dla której mają być ustalone warunki zabudowy, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną ma znaczenie wyłącznie dla ustalenia warunków zabudowy.

Ponadto, jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1718/09 jeśli istnieje już droga wewnętrzna mającą charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich ulicy, której nadano nazwę (w sprawie niniejszej dotyczy to odcinka ul. Z.), to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne korzystające z dostępu do drogi publicznej przez tę ulicę wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej.”

Odwołanie od decyzji o odmowie wydania warunków zabudowy

Z powyższego wyroku wynika zasadniczo, że każda sytuacja wymaga odrębnej oceny. Bowiem tu akurat dostęp do drogi publicznej był powszechny. Może się jednak zdarzyć, że droga wewnętrzna będzie miała ograniczoną dostępność dla podmiotów innych niż właściciel. Wówczas zasadnym będzie oczekiwanie, że inwestor będzie legitymował się co najmniej zgodą na korzystanie z drogi wewnętrznej.

Przy takim układzie, jaki uwidoczniono na dołączonej przez Pana mapce, w mojej ocenie owa droga wewnętrzna jest drogą z powszechnym dostępem. Dlatego widzę wstępnie podstawy do podjęcia walki z decyzją gminy. Proszę odpowiedzieć na pismo, argumentując, że dostęp do drogi publicznej zapewniony jest przez drogę wewnętrzną. Proszę też przytoczyć powyższe orzeczenia. Chodzi o to, by zmusić gminę do wydania jakiejkolwiek decyzji, chociażby nawet odmownej. Możliwe, że gmina tego unika, bo w sądzie prawdopodobnie by Pan wygrał.

Nie znalazłeś odpowiedzi na swoje pytania? Opisz nam swoją sprawę wypełniając formularz poniżej  ▼▼▼ Zadanie pytania do niczego nie zobowiązuje.